Informes de Seguimiento Territorial en el Marco de la Emergencia Sanitaria 2020
La serie de informes de la Procuraduría Delegada para las Entidades Territoriales y el Diálogo Social, conforma la memoria de un año convulsionado y desafiante para las instituciones y la ciudadanía, y evidencia el cumplimiento de la misión constitucional de la Procuraduría a lo largo y ancho del país.
¡Conoce los informes!
Con la declaratoria del estado de emergencia en marzo de 2020 y posterior disposición del aislamiento obligatorio, se estructuró desde la Procuraduría Delegada para las Entidades Territoriales y Diálogo Social, un esquema extraordinario del Programa de Seguimiento Territorial con el objeto de identificar los aspectos clave y/o situaciones de importancia en los territorios, sobre los cuales el nivel central de la entidad debía tener conocimiento para tomar decisiones y para apoyar y orientar la gestión institucional en torno a la emergencia por el COVID-19. La presencia institucional en todo el país con 32 procuradurías regionales, 50 provinciales y dos distritales, y la interacción de estos equipos de trabajo con los personeros municipales y las sedes regionales de la Defensoría del Pueblo, permitieron tener una lectura muy detallada de lo que sucedía en los territorios y de lo que le estaba afectando a las comunidades.
Cabe destacar que el citado Programa de Seguimiento Territorial fue creado a través de la Resolución 337 del 30 de junio de 2017, con el objeto de establecer canales de comunicación con los procuradores regionales, provinciales y distritales para coordinar acciones conjuntas, socializar directrices y políticas, hacer seguimiento a las acciones en los territorios y brindar apoyo técnico desde el nivel central.
En el marco de la emergencia se construyeron documentos metodológicos y herramientas para el seguimiento diario de la situación de los territorios, variables de asuntos externos e internos, y desde el 20 de marzo se elaboraron informes sobre los aspectos evidenciados por los procuradores territoriales, formulando recomendaciones para la acción institucional. Además, a partir de las inquietudes expresadas por los procuradores regionales y provinciales, se estructuraron documentos orientadores para la gestión misional, con el apoyo de la Secretaría General y las procuradurías delegadas con competencia en los aspectos allí.
Cada día hábil entre el 25 de marzo el 2 de junio se presentaron 46 informes diarios. Con la evolución de la emergencia, los cambios en las medidas del Gobierno nacional y el levantamiento de términos disciplinarios, se ajustaron las prioridades y se evolucionó en la metodología para la producción de 17 informes semanales de seguimiento territorial, lo cual implicó el ajuste al cuestionario de recolección de información, la estructuración de una encuesta para aplicación semanal a los procuradores regionales y la precisión de los temas y categorías para el análisis. En el último trimestre del año se adoptó la decisión de pasar a entregas quincenales y se elaboraron seis informes de seguimiento con esta periodicidad, para un total de 69 informes en el año. Cabe señalar que las ediciones del 23 de octubre y del 20 de noviembre respondieron a entregas especiales: la primera sobre movilización y protesta social y la segunda sobre la crítica situación del Archipiélago de San Andrés tras el paso del huracán Iota.
La Procuraduría elaboró, además, resúmenes ejecutivos de los informes temáticos elaborados por los procuradores delegados asignados por el Despacho, en coordinación con funcionarios enlace de la Procuraduría Delegada para las Entidades Territoriales, con el propósito de realizar una lectura estratégica de la situación de más de 20 ítems de interés nacional. En el periodo se construyeron 21 resúmenes ejecutivos temáticos en periodicidad semanal y seis quincenales.
Los informes diarios: 46 entregas con el pulso del país desde la lectura de los procuradores en territorio
El miércoles 25 de marzo se realizó la primera entrega de los informes diarios de seguimiento territorial. Esta fecha coincidió con la entrada en vigencia del Decreto 457 que ordenó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, limitando la libre circulación de vehículos y personas. Las inquietudes de los procuradores territoriales se concentraron en los temas de atención en salud y en la asistencia que se estaba exigiendo para la población vulnerable. Para el momento se contaban en el país 470 casos confirmados de COVID-19 y se registraban los cuatro primeros fallecidos por el contagio.
Entre el 26 y el 31 de marzo los informes dieron cuenta de los primeros esfuerzos de las autoridades para llevar ayudas a la población más vulnerable y para controlar la atención de las medidas de aislamiento por parte de la ciudadanía. Se levantaron además las primeras alarmas por falta de elementos de protección y bioseguridad para el personal sanitario y para el personal en cárceles, y por la necesidad de generar acciones orientadas a mitigar el impacto causado por la expansión del virus en la población migrante. En materia de orden público se reportaron alteraciones en Chocó, Cauca, Huila, Amazonas, Bolívar, Córdoba, Magdalena, La Guajira y Norte de Santander; las de Cauca en especial con afectaciones a comunidades indígenas. En materia de control fronterizo se conocieron esfuerzos de coordinación con estados amazónicos de Brasil y Venezuela en Guainía, Vichada y Vaupés.
Se destacó, además, la disminución de algunos problemas por conectividad y acceso remoto entre los equipos de trabajo de la Procuraduría, los avances en la coordinación para el trabajo en casa y el acceso a la correspondencia y la participación permanente de los procuradores en espacios interinstitucionales de coordinación frente a la crisis.
Abril inició con la evidencia de inconvenientes por el cambio de gerentes de hospitales en algunas regiones y con las alertas por el impacto negativo de la deuda con la red pública hospitalaria, en la capacidad de respuesta en salud. Entre el 1.° y el 8 del mes se reportaron asimismo quejas por falta de dotación y pagos al personal sanitario en varias regiones, desabastecimiento y especulación en los precios de algunos medicamentos y de elementos de protección, aseo y bioseguridad, la falta de coordinación para la toma y envío de muestras, los primeros signos de alarma por casos sospechosos de contagio en cárceles de Meta y Atlántico, aumento injustificado de tarifas de servicios públicos y la necesidad de coordinar estrategias para el manejo de la población migrante. Igualmente, se conocieron las primeras alertas por presuntas irregularidades en contrataciones para el suministro de mercados (en Malambo y Soledad-Atlántico).
En el periodo se registró el incremento de índices de violencia intrafamiliar, las alarmas de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) por la mayor vulnerabilidad de las comunidades indígenas en el marco de la emergencia, y la advertencia frente a conflictos que podrían darse por los protocolos sobre el manejo y la disposición final de cadáveres vs. las tradiciones culturales fúnebres e inhumación. Los procuradores territoriales reportaron el inicio de actuaciones preventivas especialmente para la vigilancia a la garantía del derecho a la salud, a las contrataciones de mercados y ayudas para poblaciones vulnerables y a las tarifas de servicios públicos.
En el mismo mes, además de reiterarse la problemática por el déficit presupuestal de hospitales para atender la emergencia debido a los pasivos, así como las debilidades en las condiciones laborales del personal sanitario y varios casos de contagio entre esta población —afectada también por la estigmatización—, aumentaron las protestas por las alzas en las tarifas de energía, las denuncias por presuntos sobrecostos en las contrataciones de mercados y ayudas o la selección de beneficiarios con intereses políticos, y los problemas respecto del comportamiento ciudadano especialmente en Atlántico y Chocó. Desde el Valle y Huila se desarrollaron operativos humanitarios para el traslado de migrantes hacia la frontera en Arauca y Norte de Santander, territorios en los que empezó a agravarse significativamente la situación por la llegada masiva de esta población.
Se alertó por los riesgos de contagios masivos en cárceles y unidades de reacciones inmediatas (URI) dado el hacinamiento, se confirmaron los 15 primeros casos en la cárcel de Villavicencio y se reportó epidemia de dengue que tenía en alerta roja a 12 municipios del Caquetá. En la última semana de abril se reportó la crítica aceleración del contagio en Amazonas frente a la mínima capacidad de respuesta en salud. Además, Chocó, Cauca, Nariño y Putumayo fueron nuevamente escenario de graves hechos de violencia que afectaron a líderes sociales, pueblos étnicos y comunidad en general.
La primera semana de mayo, cuando el país ya superaba los 7000 casos positivos de COVID-19, se relevó la crítica situación en las cárceles, especialmente la de Villavicencio, donde la cifra de contagios solo era superada por Bogotá y Valle. De otra parte, continuaron las alertas por la alta tasa de contagio en Amazonas (462,43/100.000 habitantes), y las debilidades en la capacidad de respuesta en salud y en la oportunidad de los resultados de las pruebas en varias regiones del país. Se registró asimismo la polémica frente a la posibilidad de reactivar sectores económicos donde no se habían presentado casos de contagio. De otra parte, continuaron los hostigamientos y otros hechos violentos en Cauca, Chocó, Nariño, Norte de Santander y Putumayo. La falta de cultura ciudadana obligó a la adopción de medidas más drásticas para el control al aislamiento preventivo obligatorio y se reiteraron las protestas por parte de ciudadanos que exigían ayudas humanitarias.
También en mayo los informes diarios dieron cuenta de la agudización de la crisis en Amazonas: el Gobierno nacional ordenó militarizar la frontera y decretó el cierre del departamento; 90 de cada diez mil habitantes y el 49 % de las personas privadas de la libertad eran positivos para COVID-19 y se denunciaron graves afectaciones en comunidades indígenas. Los hechos más graves en materia de orden púbico se reportaron en Chocó; allí comunidades indígenas denunciaron reclutamiento forzado de niños por parte del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y se registró el desplazamiento forzado de más de 400 familias por enfrentamientos entre grupos armados ilegales. De otra parte, eran cada vez más frecuentes las infracciones a las medidas de aislamiento obligatorio por parte de la ciudadanía, especialmente en Atlántico y Valle, justamente los departamentos con mayor contagio. Se incrementaron las manifestaciones de las comunidades exigiendo ayudas humanitarias, condiciones laborales dignas y auxilios para sus actividades económicas y se alertó por posibles brotes de COVID-19 entre una comunidad de cerca de 7000 venezolanos en hacinamiento en Norte de Santander.
El 1.° y 2 de junio se registraron las dos últimas entregas del informe diario de seguimiento territorial, cuando el país superaba los 30.000 casos confirmados de COVID-19 y los 1000 fallecidos; en esa oportunidad se relevó la continuidad del aislamiento preventivo, pero con cierta flexibilidad dependiendo del comportamiento del contagio en cada municipio.
Los informes semanales: una nueva fase en el reporte de la realidad territorial
Con la evolución de la emergencia tras dos meses y diez días desde el inicio del aislamiento preventivo obligatorio, los cambios en las medidas del Gobierno nacional y el levantamiento de términos disciplinarios, se ajustaron las prioridades y la metodología para la producción de informes semanales de seguimiento territorial. Esto con algunos cambios al cuestionario de recolección de información, la estructuración de una encuesta para aplicación semanal a los procuradores regionales y la precisión de los temas y categorías para el análisis.
La gestión de seguimiento territorial permitió evidenciar que en el tercer trimestre del año el hecho más notorio fue el incremento de hechos violentos en el país; los departamentos con mayores afectaciones fueron Antioquia, Arauca, Bolívar, Cauca, Chocó, Caquetá, Meta, Guaviare, Huila, Nariño, Norte de Santander, Putumayo y Valle del Cauca.
Los asesinatos, atentados y amenazas en contra de líderes sociales, líderes de comunidades étnicas, excombatientes y campesinos revelaron la tensa situación de seguridad que se vivió hasta el cierre del año en los territorios afectados por disputas territoriales y de economías ilegales entre grupos armados organizados residuales (GAOr), el Clan del Golfo, el ELN y disidencias de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). La seguidilla de masacres y asesinatos registrados desde agosto especialmente en Antioquia, Bolívar, Cauca, Chocó, Nariño, Norte de Santander, Putumayo y Valle del Cauca, involucraron a niños, jóvenes y líderes sociales, indígenas y campesinos, entre otros actores, lo que se sumó al escenario de alta conflictividad por el incumplimiento del Acuerdo de Paz y por operativos de erradicación forzada de cultivos de uso ilícito especialmente en Caquetá, Guaviare, Meta, Norte de Santander y Putumayo.
Frente a estos hechos se formularon recomendaciones como la constitución de agencias especiales para la intervención judicial en los procesos penales, la emisión de mensajes instando la actuación institucional coordinada y oportuna del Gobierno nacional, la solicitud a la Unidad Nacional de Protección (UNP) y a la fuerza pública de condiciones especiales de seguridad para líderes amenazados, el inicio de actuaciones disciplinarias ante las posibles desatenciones de las alertas tempranas de la Defensoría, y la conformación de una comisión de carácter nacional para abordar las variables de estas problemáticas y hacer seguimiento a los compromisos derivados de la realización de consejos de seguridad en los departamentos.
También fueron frecuentes los reportes referidos a contagios al interior de la fuerza pública en departamentos como Arauca, Chocó, Guaviare, Sucre, Valle, Vaupés y Vichada, ante lo cual se recomendó formular requerimientos al Ministerio de Defensa y a los mandos departamentales para que remitieran los planes de atención y contención dentro de los sitios de contagio, así como del control previo de los efectivos que eran enviados a territorios con baja afectación.
El tercer trimestre del año estuvo marcado asimismo por el incremento sustancial del contagio en el país, llegando a más de 700.000 casos confirmados y superando la barrera de los 20.000 fallecidos. El periodo entre julio y septiembre fue sin duda el de mayor crecimiento de casos confirmados y de más alta demanda de atención hospitalaria desde el inicio de la pandemia. Dado que el país tuvo un solo pico de contagio, las primeras ciudades en alcanzarlo fueron presentando una mejora significativa en sus indicadores, mientras que otras como Bucaramanga, Cúcuta, Ibagué, Mitú, Montería, Neiva, Puerto Carreño, San Andrés, Sincelejo y Valledupar experimentaron ese crecimiento inicial posteriormente, tras haber permanecido varios meses con cifras muy bajas o incluso sin casos confirmados.
Tras el paso a la fase de aislamiento selectivo adoptada a partir del 1.° de septiembre, se evidenció expectativa y preocupación frente al comportamiento del contagio, por lo que se recomendó priorizar, desde las procuradurías territoriales en todo el país, la vigilancia preventiva a las actuaciones de las autoridades para el control del cumplimiento de medidas de bioseguridad y para la comunicación sobre la importancia vital del autocuidado.
El último trimestre del año y la lectura desde los informes quincenales
El 9 de octubre se realizó la primera entrega de los informes con periodicidad quincenal. Se evidenció que el último trimestre fue relativamente estable en materia de comportamiento del contagio, aunque para el mes de diciembre incrementó no solo el número de casos positivos confirmados por día, sino la preocupación de las autoridades territoriales y nacionales dado el aumento de actividades comerciales y sociales por la temporada de Navidad y fin de año, lo que implicaba un mayor riesgo de contagios. Varios territorios declararon mayores niveles de alerta hospitalaria, además por el registro de casos de personas quemadas con pólvora, a pesar de las campañas y advertencias de todas las autoridades sobre el peligro de su uso.
Frente a la categoría de gestión administrativa y entorno territorial, se destacó la relevancia, en el segundo semestre, frente a hechos relacionados con la gestión del riesgo y atención de desastres, particularmente frente al inicio de la segunda temporada de lluvias desde el mes de agosto, que causó inundaciones y otros eventos en departamentos como Antioquia, Atlántico, Bolívar, Caquetá, Chocó, La Guajira, Magdalena, Meta y Norte de Santander, además del paso devastador de dos huracanes, uno de ellos de categoría 5, por San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Frente al particular se formularon recomendaciones relacionadas con la reactivación de los consejos territoriales de gestión del riesgo y, en el caso puntual de San Andrés, desarrollar estrategias de seguimiento a la atención de la emergencia, coordinadas desde el nivel central, con especial énfasis en la protección del derecho a la participación del pueblo raizal en la formulación y desarrollo del plan de reconstrucción.
Las problemáticas relacionadas con la presencia y movilización de población migrante ocuparon un espacio muy importante en la agenda del país, especialmente para los departamentos fronterizos de Arauca, La Guajira, Nariño y Norte de Santander, este último con muy alta afectación por el fenómeno migratorio hacia el vecino país.
De otra parte, es importante destacar que, si bien desde el inicio de la emergencia se registraron movilizaciones y protestas ciudadanas reclamando ayudas humanitarias, exigiendo subsidios para las actividades económicas golpeadas por la pandemia, denunciando los abusos en las tarifas de los servicios públicos, exigiendo la exención de impuestos y reclamando la gratuidad de las matrículas en educación superior, en los últimos meses del año se intensificaron los escenarios de protesta social organizada. Hechos como la ocurrencia de masacres, el asesinato de líderes sociales y étnicos y el abuso en el uso de la fuerza, desencadenaron nuevos brotes de conflictividad social.
Uno de los escenarios más significativos de movilización fue la Minga Social y Comunitaria por la Defensa de la Vida, el Territorio, la Democracia y la Paz, que inició en Cali el 12 de octubre, llegó a Bogotá el domingo 18 del mismo mes y tras un paso ejemplar por la capital del país, aunque sin ser escuchada por el Gobierno nacional, retornó a su territorio el miércoles 21 de octubre. Asimismo, se registraron jornadas como la del 21 de octubre y el 21 de noviembre, en las que se plantearon exigencias como i) rechazo a las «reformas laborales vía decreto», ii) urgencia de una reforma a la Ley 100, iii) protección a líderes sociales y iv) apoyo y respeto a los mingueros. En términos generales se observó en estas jornadas preparación y coordinación entre autoridades territoriales y autoridades de policía, la previsión de medidas para garantizar los derechos de los manifestantes y el compromiso de estos para evitar situaciones que dieran lugar a alteraciones del orden público. Los procuradores territoriales de todo el país reportaron participación muy activa en los puestos de mando unificados (PMU) tanto previos como de seguimiento en las respectivas jornadas.
Algunas conclusiones del seguimiento territorial en la emergencia
- Al inicio del proceso fue muy evidente la incertidumbre, no solo entre la ciudadanía sino también entre las autoridades territoriales y entre los equipos de trabajo de las procuradurías regionales, distritales y provinciales.
- Los temas centrales que con mayor incidencia ocuparon las páginas de los reportes han sido, en su orden: salud, seguridad ciudadana y orden público, situación carcelaria, población migrante, afectaciones a pueblos étnicos y cultura ciudadana.
- En materia de salud se evolucionó desde los muy incipientes avances en el fortalecimiento de la capacidad de respuesta hospitalaria y la fragilidad en el proceso de toma y procesamiento de pruebas, pasando por los desafíos de los acelerados crecimientos del contagio en algunas ciudades, hasta un relativo control en el manejo de la emergencia sanitaria. La emergencia hizo más aguda la problemática por la deuda con la red pública hospitalaria y por las deficientes condiciones en que desempeñan sus labores muchos miembros del personal sanitario del país. Las procuradurías territoriales mantuvieron una permanente coordinación con el nivel central para las actuaciones de vigilancia preventiva.
- Las alteraciones del orden público fueron permanentes durante todo el periodo en análisis, con una muy fuerte incidencia en la región del Pacífico. Se registraron, cada vez con mayor frecuencia, asesinatos, masacres, amenazas, atentados, desplazamientos y otros fenómenos que han afectado la vida e integridad especialmente de líderes sociales, líderes étnicos y sus comunidades, campesinos, niños y jóvenes de varias regiones del país.
- Desde muy temprano en la emergencia la situación de las cárceles y centros de detención transitoria se hizo bastante compleja por los riesgos de contagios masivos dadas las condiciones de hacinamiento, que infortunadamente caracterizan a la mayoría de estos establecimientos. Los casos de COVID-19 entre personas privadas de la libertad y en el personal administrativo y de guardia, estuvieron en el centro de atención durante varias semanas. Desde julio esta situación mejoró sustancialmente, sin embargo, persiste el problema estructural de hacinamiento.
- La crisis con la población migrante tuvo varios episodios, a saber, desde el éxodo de caminantes provenientes de países de la frontera sur que buscaban llegar hasta Venezuela y la urgencia para la coordinación de corredores humanitarios, hasta la llegada masiva de esta población, especialmente a Norte de Santander, donde se han encontrado con el «embudo migratorio» dadas las condiciones impuestas por las autoridades venezolanas para el ingreso a su territorio, asunto crítico frente al que las autoridades territoriales permanentemente solicitaron el apoyo del Gobierno nacional. Al cierre del año la frontera continuaba cerrada y se registraba un «efecto pendular» con la salida e ingreso de migrantes por pasos irregulares.
- Los pueblos étnicamente diferenciados sufrieron con agudeza las consecuencias de la emergencia sanitaria, porque a los problemas estructurales que los afectan se sumó el contagio por COVID-19 que en muchos casos puso en riesgo su pervivencia. Se vio limitada su capacidad para cultivar y recoger sus cosechas y se agravó la situación de violencia sobre sus territorios, siendo víctimas de asesinatos, confinamientos, amenazas, reclutamiento y desplazamientos forzados.
- La falta de cultura ciudadana, el desconocimiento de las normas de aislamiento social y de medidas de protección como el uso del tapabocas, representaron un inmenso desafío para las autoridades nacionales y territoriales. Durante todo el periodo de la emergencia se implementaron decenas de estrategias pedagógicas y sancionatorias para controlar el comportamiento de los colombianos, que en muchos casos se negaron a considerar cualquier medida para su cuidado y el cuidado de los demás. Fiestas, paseos, funerales masivos, aglomeraciones en establecimientos de comercio, entre otros fenómenos, mostraron una faceta poco halagadora de la ciudadanía.
Queda así, con esta serie de informes, la memoria de un año convulsionado y desafiante para las instituciones y para la ciudadanía. Asimismo, queda la evidencia de la decisión de la Procuraduría Ciudadana de estar con los pies en los territorios y cumpliendo con su misión constitucional.
Conoce los informes, analízalos, reflexiona sobre ellos y compártelos. Aquí los encuentras.
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